Stan prawny: 31.10.2023 r.
Przepisy ustawy o odpadach obligują posiadacza odpadów do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Okazuje się jednak, że nie zawsze wiadomo, kto jest posiadaczem odpadów, a zatem kto odpowiada za nielegalnie składowane lub magazynowane odpady.
Podstawa prawna
W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Redakcja tego przepisu z pozoru nie nastręcza zbyt wielu wątpliwości interpretacyjnych. Jednak uważna jego lektura winna zachęcać do zadania sobie co najmniej następujących pytań:
- w jakiej sytuacji nieruchomość zostanie uznana za miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów;
- kto jest posiadaczem odpadów;
- czy zawsze właściciel lub użytkownik nieruchomości będą uznania za posiadacza odpadów.
Magazynowanie a składowanie odpadów
By przepis powyższy dobrze zrozumieć a następnie opisać wynikające z niego konsekwencje warto na początek ustalić znaczenie użytych w nim nazw.
Magazynowanie odpadów
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
- a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
- b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
- c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Definicja legalna omawianej nazwy, w dużym uproszczeniu, odsyła nas do trzech możliwych procesów, w ramach których odbywa się magazynowanie odpadów. Jest to wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów (przed procesem przetworzenia). Magazynowanie odpadów prowadzi zatem wytwarzający odpady. On bowiem wskutek np. procesu produkcyjnego oprócz produktów wytworzy odpady poprodukcyjne (np. zrzyny, ścinki itp.). Magazynowanie prowadzić będzie również zbierający odpady, w tym każdy, kto zbiera odpady w miejscu ich wytworzenia (np. w gospodarstwie domowym), a także skup złomu lub innych surowców, który gromadzi odpady w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przed przekazaniem ich do dalszego zagospodarowania. Magazynowaniem zajmować będzie się również przetwarzający odpady przed procesem ich przetworzenia. Za przykład takiej działalności można podać np. prowadzącego stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, który magazynuje takie pojazdy na odpowiednio przygotowanym placu zanim zostaną one poddane procesowi demontażu (przetworzenia odpadów w postaci pojazdów).
Składowanie odpadów
Składowanie odpadów natomiast będzie innym niż magazynowanie procesem. Składowanie choć nie posiada dedykowanej definicji legalnej, jest procesem, którego charakter opisuje szereg innych przepisów. W dużym skrócie składowanie nie jest czasowym przechowywaniem odpadów, a procesem ich przetwarzania na składowiska odpadów (tzw. wysypiskach śmieci).
Zakaz wykładni synonimicznej
Składowanie należy więc wyraźnie odróżnić od magazynowania. Z jednej strony istnieją bowiem wyraźne różnice normatywne obu tych procesów. Z drugiej oczywistą i utrwaloną dyrektywą interpretacyjną tekstów aktów prawnych jest zasada zakazu wykładni synonimicznej. Skoro ustawodawca posłużył się dwoma nazwami – składowanie i zbieranie – nie mogą one mieć takiego samego znaczenia. Bywa, że są one synonimami na gruncie języka potocznego. Zasady wykładni język prawnego nakazują jednak rozumieć je inaczej.
Miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów
Każde miejsce legalnego gromadzenia odpadów jest miejscem przeznaczonym do ich magazynowania lub składowania. Tym samym wyjaśnienie kiedy magazynowanie lub składowanie odpadów odbywa się legalnie będzie pomocne do ustalenia tych miejsc, które nie mieszczą się w katalogu nieruchomości, na terenie których można legalnie magazynować lub składować odpady. Miejsca spoza takiego katalogu winny zostać uznane za nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów. Ze względu na specyfikę magazynowania i składowania odpadów procesy miejsca magazynowania i miejsca składowania opisano poniżej odrębnie.
Miejsce nieprzeznaczone do magazynowania odpadów
Miejscem nieprzeznaczonym do magazynowania odpadów będzie więc miejsce ich nielegalnego gromadzenia. Rozumiejąc już powyższe zależności wystarczy powołać listę miejsc legalnego czasowego przechowywania odpadów. Umożliwi to identyfikację miejsc spoza takiej listy. Nieruchomości takie stanowić będą miejsca nieprzeznaczone do magazynowania odpadów.
Za miejsca legalnego magazynowania odpadów uznać można m.in.:
- miejsca magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, który magazynuje wytwarzane przez siebie odpady na podstawie posiadanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów;
- miejsca magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, który magazynuje wytworzone przez siebie odpady w miejscu ich wytworzenia i korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym mowa w art. 45 ustawy o odpadach;
- profesjonalne miejsca zbierania odpadów, posiadające zezwolenia na zbieranie odpadów (w tym skupy złomu, makulatury itp.);
- profesjonalne miejsca przetwarzania odpadów, posiadające zezwolenia na przetwarzanie odpadów (w tym stacje demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zakłady przetwarzania tworzyw sztucznych, kabli itp.);
- profesjonalne miejsce wytwarzanie, zbierania lub przetwarzania odpadów, posiadające pozwolenie zintegrowane umożliwiające magazynowanie odpadów;
- inne miejsca gromadzenia odpadów zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
Miejsca spoza powyższej listy, co do zasady, stanowią miejsca nieprzeznaczone do magazynowania odpadów.
Miejsce nieprzeznaczone do składowania odpadów
Składowanie odpadów jest, co do zasady, procesem ich przetwarzania poprzez unieszkodliwianie (lokowanie na terenie składowisk odpadów, tzw. wysypisk śmieci). Jest to proces polegający na stałym zdeponowaniu odpadów w jakimś miejscu a nie tylko czasowym ich przechowywaniu. Składowanie wymaga uzyskania uprawnienia do prowadzenia tego typu procesu, którym najczęściej jest pozwolenie zintegrowane. Inne miejsca zeskładowania odpadów, nieposiadające wymaganych uprawnień, są miejscami nieprzeznaczonymi do składowania odpadów.
Faktyczny posiadacz odpadów
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Innymi słowy posiadaczem jest wytwórca, zbierający lub przetwarzający (w tym składujący) odpady.
Uznanie za posiadacza odpadów - domniemanie prawne
Kolejna część powołanego przepisu (art. 3 ust. 1 pkt 19) obliguje do uznania za posiadacza odpadów władającego powierzchnią ziemi, na ternie której odpady te zostały zmagazynowane lub zeskładowane. Zastosowano w tym przepisie domniemanie prawne, a zatem pewnego rodzaju narzędzie prawne umożliwiające przypisanie komuś władztwa nad odpadami bez potrzeby udowadniania, że odpady te są faktycznie jego. W tym miejscu poruszyć warto dwa wątki. Pierwszy z nich odnosi się do potrzeby ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania lub składowania. Nie może bowiem dojść do sytuacji braku takiego podmiotu. Drugi wątek nakazuje pochylić się nad zagadnieniem domniemania prawnego, które umożliwia uznanie bez skomplikowanych zabiegów dowodowych, że to władający ziemią (w tym właściciel lub użytkownik) jest posiadaczem odpadów. Nie zawsze tak być musi. Domniemanie to zatem nie jest nie do obalenia. Jeśli władający powierzchnią ziemi posiada dowody wskazujące na to, że kto inny jest posiadaczem odpadów, organ administracji publicznej, co do zasady, jest zobligowany do dokonania oceny takich dowodów, a w przypadku ich potwierdzenia uznać, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot niż władający powierzchnią ziemi. Pamiętać jednak należy, że analiz takich organ administracji publicznej nie dokonuje z urzędu, a zatem niezbędne jest wniesienie odpowiednich wniosków dowodowych.
Nakaz usunięcia odpadów
Jeśli posiadacz odpadów nie usunie ich samodzielnie z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania lub składowania właściwy organ administracji publicznej winien, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania nakazu usunięcia tych odpadów. W postępowaniu tym można brać czynny udział i składać wnioski dowodowe, w tym wnioski obalające domniemanie prawne, o którym wyżej mowa.
Uznanie za posiadacza odpadów a administracyjna kara pieniężna za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia
Częstym postępowaniem organów administracji publicznej jest łączenie domniemania prawnego, umożliwiającego uznanie władającego powierzchnią ziemi za posiadacza odpadów z deliktem administracyjnym, polegającym na zbierania lub przetwarzaniu odpadów bez zezwolenia. Delikt ten sankcjonowany jest surowymi administracyjnymi karami pieniężnymi. Pamiętać więc należy, że o ile istnieje przepis umożliwiający domniemywać, że ktoś jest posiadaczem odpadów, o tyle nie istnieje takie domniemanie w zakresie zbierania czy przetwarzania odpadów. Tym samy istnieje możliwość nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania lub składowania na władającego powierzchnią ziemi, któremu takie odpady po prostu ktoś podrzucił, o tyle nie ma przesłanek prawnych umożliwiających analogiczne domniemywanie, że na podmiot taki należałoby nakładać administracyjne kary pieniężne za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Tego typu nielegalne działanie należy udowodnić w odrębnym postępowaniu administracyjnym i wyłącznie w sytuacji udowodnienia takiego działania, możliwe jest wymierzenie powołanej kary, na gruncie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.
Sporządził:
Adrian Zając
prawnik, inżynier inżynierii środowiska
specjalista ds. prawa ochrony środowiska i gospodarki odpadami
Wszelkie prawa do artykułu:
AZ Management Zarządzanie w Ochronie Środowiska.
ŹRÓDŁA I AKTY NORMATYWNE
1. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.);
2. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.).